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土壤修复立法与法规体系

近几年,我国在污染土壤修复领域先后出台了一系列相关政策、法规等规范性文件,在完善政策法规、建立管理体制、明确责任主体等方面取得了可喜的进展,但仍存在较多需要进一步完善的地方。

立法步伐:逐渐加快

总结相关政策法规的发布历程,我国土壤污染防治的立法工作主要经历了三个阶段:

第一阶段(2002-2007年):开始涉及土壤环境保护阶段。包括发布《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》,修订《中华人民共和国土地管理法》等。

第二阶段(2008-2012年):逐步重视土壤污染问题阶段。相继发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》、《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》、《重金属污染综合防治“十二五”规划》、《土地复垦条例》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》、《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》等政策法规。

第三阶段(2013年以来):加快土壤修复立法步伐阶段。2013年1月国务院办公厅发布《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》,6月环保部发布《中国土壤环境保护政策》;2014年4月通过的《环境保护法》修订案增加了土壤修复的内容,5月环保部发布《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》,11月环保部发布《工业企业场地环境调查评估及修复工作指南(试行)》。

据报道,《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)已经环保部常务会议审议并原则通过,有望在2015年上半年出台;《土壤污染防治法》被列为全国人大第一类立法计划项目,预计将在2017年前后出台。由此,我国土壤污染防治的法规体系有望在“十三五”期间得到完善。

管理体系:初步建立

根据我国现行的法律、法规,土壤污染防治管理体制包括国家和地方两个层面,两个层面的管理体系基本类同。不管是在国家立法层面上还是地方立法中,涉及土壤污染防治管理的行政都很多。

环境保护管理部门:主要负责土壤污染源头预防、控制和污染防治的监督管理;

国土资源管理部门:主要负责土壤改良、监测,以及土地评级;

农业行政管理部门:主要负责农用地土壤改良、监测和安全管理;

经济信息管理部门:主要负责工业场地污染预防和整治管理;

建设行政管理部门:主要负责建设用地的开发、建设和管理;

水利行政管理部门:主要负责水土流失控制和土壤侵蚀监测;

矿产资源管理部门:主要负责矿产资源开发地的土地规划、土壤修复和土地复垦;

发展改革、规划、财政、科技、卫生、工商等管理部门:在各自职责范围内负责土壤污染防治相关工作。
两大问题:亟需解决

责任主体尚不清晰

借鉴国外对土壤污染防治的立法经验,土壤污染防治可概括为两种类型,即农用地土壤污染防治和工业用地土壤污染防治。前者的责任主体为农业生产经营组织和农业生产者,后者的责任主体为造成土壤污染的单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。但在我国的法律条款中对以上主体缺乏明确的定位和有效的约束。比如,《宪法》中规定了合理利用土地和防治土壤污染的粗放原则,《刑法》中对一些可能造成土壤污染的行为规定了相应的刑事责任,但这些条文均存在缺乏可操作性的问题,难以具体执行。

2014年1月23日的国务院办公厅发布的《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》中,强调了“落实企业保护土壤环境的主体责任”,明确了“谁污染,谁治理”的基本原则,为下一步污染责任体系的建立打下了坚实的基础。对于增量土地,可遵循“谁污染,谁治理”的原则来明确责任主体;而对于存量土地,可参照“谁投资,谁受益”的原则来设计商业模式。

风险管控存在缺口

从国内外研究进展来看,风险评估、风险分析和风险管理已经逐渐作为一种政策分析工具和管理手段,广泛应用于解决复杂、困难的环境问题,特别是在土壤污染防治方面。

2001年原国家环保总局发布的《国家环境科技发展“十五”计划纲要》中把研究建立环境风险管理制度作为适应市场经济的现代环境政策、建立科学决策的技术支撑体系的科技工作之一,并开展了相关研究工作。但目前我国在污染土壤风险评价、风险管理的制度建设方面还存在缺口。如何在借鉴国外经验的基础上,根据我国国情进一步探讨土壤污染风险管理制度,仍然是今后环境保护工作面临的一项重要任务。

立法体系:有待完善

目前我国关于土壤污染防治的立法仍不健全,在很多关键问题上还有所缺失,这也是造成土壤修复产业一直不温不火的原因之一。未来应该从以下三个方面,进行土壤污染防治法规体系的完善:

第一,完善法规体系。尽快出台《土壤污染防治法》、《土壤污染防治行动计划》、《土壤污染防治条例》、《污染场地管理条例》和《土壤污染防治技术政策》,编制《重金属污染综合防治“十三五”规划》和《全国土壤环境保护“十三五”规划》,修订《中国人民共和国土地管理法》等相关政策法规。

第二,明确责任主体。不管是工业污染场地还是农田土壤,当前我国土壤污染防治从经济基础向上层建筑传递的最大呼声是为项目“寻找埋单人”,由此就产生了认定责任主体和明确管理部门的需求。

第三,健全管控体系。建立健全土壤污染监测防治体系、污染举报制度,对土壤污染过程进行管理和监督;从污染源头控制出发,减少重金属对土壤的污染。加强对矿产资源开发的管理,从源头上控制矿产开发及冶炼过程对土壤和水体的重金属污染风险。

来源:固废观察微信作者:张益 

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